Ik ben geregistreerd Tax Assurance Provider en heb toegangcodes

Register en kenniscentrum voor de Tax Assurance Provider

De natuur van ‘horizontaal toezicht’

Eelco van der Enden Door Eelco van der Enden 8 mei 2014 Dit artikel delen

Inleiding

De discussie over de ‘natuur van horizontaal toezicht’ begint trekken te vertonen van een ‘Ariaanse en monofysitische controverse’. Het raakt de kern van het geloof wat horizontaal toezicht is. Net zoals bij de Ariaanse en monofysitische controverse staat de natuur van het ‘geheel’ en de duiding van één van de delen van de (horizontale) heilige drie-eenheid, bestaande uit de elementen wet - transparantie – vertrouwen, ter discussie.

Korte introductie in vroegchristelijke controverses[1]

Rond het jaar 300 van onze jaartelling kwam een Alexandrijnse priester genaamd Arius met de doctrine dat binnen de heilige drie-eenheid de Zoon ‘onder’ God zou staan. Wel goddelijk maar toch minder heilig. Deze leer was vooral populair bij Germaanse stammen. Tijdens het eerste algemeen concilie in 323 in Nicea, onder voorzitterschap van  keizer Constantijn, werd gehakt gemaakt van Arius. De Ariaanse doctrine werd in strijd met de orthodoxe christelijke leer geacht, dat God de Vader en de Zoon van ‘dezelfde substantie’ zijn.
Ongeveer 150 jaar later  laaide een nieuwe strijd op die ongeveer 500 jaar zou duren. Nu ging het niet over de heilige drie-eenheid als zodanig maar een onderdeel daarvan. Wat is het gewicht van het goddelijke en menselijke element in Christus. Zijn deze even zwaar of overheerst het goddelijke en is het menselijke element te verwaarlozen, zoals de monofysieten stelden. Ook dit is in strijd met de orthodoxe leer. Ook al lijken dit voor niet-gelovigen subtiele verschillen, de impact ervan was (en is tot op de dag van vandaag!) enorm. Het gaat over de essentie van het geloof, dat wat het maakt tot wat het is. Het heeft voor een groot gedeelte de geschiedenis van de laat klassieke periode beïnvloed, en daarmee onze huidige samenleving.

Horizontale toezicht: het geloof

Belastingplichtigen moeten fiscale wetgeving volgen. De Belastingdienst stimuleert en controleert dit. Bij horizontaal toezicht gebeurt dit door de elementen transparantie en vertrouwen meer gewicht te geven in de relatie belastingplichtige-Belastingdienst. Transparantie betekent dat belastingplichtigen vrijwillig, buiten de kaders van art.47 AWR,  proactief materiële zaken melden. De Belastingdienst past de intensiteit van haar toezicht aan indien blijkt dat belastingplichtige in staat is fiscaliteit in voldoende mate te beheersen. Met andere woorden, een functionerend Tax Control Framework (TCF) heeft.
De Belastingdienst houdt hierbij rekening met de controleactiviteiten van derden en de interne controleactiviteiten van de onderneming. Dit wordt ook wel systeemtoezicht of metatoezicht. Het beroemde schillenmodel wijst in die richting.

De ‘open’ horizontale leer

De Belastingdienst stelt dat het TCF geen zelfstandig object van onderzoek is. De Belastingdienst beoordeelt slechts de juistheid van de aangifte. Er worden dus geen mededelingen gedaan over de waardering van het TCF door de Belastingdienst[2].  De ‘open’ leer behelst dat:

  • ieder bedrijf anders is en ‘normen’ rondom TCF dus niet werken;
  • normeren (zacht of hard) regulering betekent en meer regels onwenselijk zijn; en
  • de ‘administratie’ van artikel 52 AWR en het TCF  een ‘open norm’ zijn en als zodanig een ‘subjectief dynamisch begrip’.[3]

Deze leer is populair bij het management van de Belastingdienst, bedrijven en fiscaal-juristen.

De horizontale ‘klassieke leer’

Horizontaal toezicht is in oorsprong bedoeld als een vorm van systeem- en/of metatoezicht. De Belastingdienst dient kenbaar te maken hoe en waarom zij de controle-intensiteit aanpast. Dit houdt mede in het wegen van de kwaliteit van  informatie van derden. De ‘klassieke’ leer stelt dat:

  • er zijn algemeen erkende principes en ‘best practices’ voor financieel risicomanagement, dus ook fiscaal risicomanagement; en
  • de ‘quid pro quo’ gedachte van horizontaal toezicht dwingt tot standaard werkprocessen en desnoods regulering. Regels zijn niet per definitie ‘slecht’ indien zij leiden tot meer efficiëntie en voorspelbaarheid; en
  • controleren toetsen aan een norm is. Het TCF als ‘motor’ voor een juiste aangifte is onderdeel van de administratie van art. 52 AWR en valt onder regels van behoorlijk bestuur.

De klassieke leer is populair onder bedrijfskundigen, fiscaal-economen en accountants.

De horizontale controverse

De klassieken menen dat horizontaal toezicht in de huidige praktijk geen systeem- of metatoezicht is en dat de Belastingdienst is vervreemd van de  ‘natuur’ (de essentie) van het concept. Als het TCF geen onderdeel van de controle is en de juistheid van de aangifte de enige norm, wat is horizontaal toezicht dan meer dan verticaal toezicht met een goed gesprek vooraf en het verschaffen van informatie aan de Belastingdienst buiten art. 47 AWR om? Of anders: is er überhaupt wel iets veranderd onder horizontaal toezicht anders dan het benoemen van het nut van een goede, open relatie?
De ‘open horizontalen’ menen dat de Nederlandse fiscale cultuur ‘open’  is, in tegenstelling tot bijna alle buitenlanden. Zeer ‘open’ zelfs. Tot overleg is de Belastingdienst altijd bereid. Dat is een groot goed, dat we dienen te koesteren en vooral niet aan nadere regels moeten (of dienen) te onderwerpen. De open norm laat de ondernemer de vrijheid een administratie te voeren die bij zijn onderneming past. De Belastingdienst moet geen voorschriften opleggen. Immers ‘ieder bedrijf is anders’.  
De klassieken menen dat de Belastingdienst geen uitvoering heeft gegeven aan de aanbeveling van Stevens tot het geven van ‘handvatten’ voor het TCF. De ‘open horizontalen’ stellen dat de Leidraad Handhaving duidelijk genoeg is en het TCF een ‘subjectief en dynamisch’ begrip is.  Bovendien - zo stellen zij - brengt een kader voor een TCF kosten met zich mee.  Vooral voor het MGO-segment.
De klassieken repliceren dat de wet met zich meebrengt dat ieder bedrijf, ook MGO, over een functionerend TCF beschikt of zou moeten beschikken. Door geen kader te scheppen creëer je ongelijkheid tussen hen die wel investeren in afdoende fiscale beheersing en zij die dat niet doen. Dit zal leiden tot een ongeloofwaardig handhavingsysteem.
Volgens de klassieken is het niet mogelijk om onder deze omstandigheden de effectiviteit van horizontaal toezicht te meten. Hoe meet je immers het succes van iets wat in wezen hetzelfde is als wat je daarvoor deed? De ‘open horizontalen’ stellen dat horizontaal toezicht wel degelijk succesvol is gezien de vele positieve reacties van het bedrijfsleven. De klassieken stellen dan weer dat ze veel klachten krijgen over de onvoorspelbaarheid van het gedrag van de Belastingdienst.

Waar eindigt het?

Net zoals bij de vroegchristelijke controverses over ‘de ware leer’ verwacht ik niet dat ‘open horizontalen’ en ‘klassieken’  elkaar snel zullen vinden. Zoals het ingrijpen van Constantijn in 323 en Marcianus in 451 verwacht ik dat externe factoren beslissend zullen worden voor de richting waarin horizontaal toezicht zich gaat ontwikkelen, onder andere:

  • dat de rol van belastingdiensten in het bestrijden van de ‘tax gap’ meer aandacht gaat krijgen. Dat gebeurt bijvoorbeeld al in Engeland.[4] Hierdoor zal publiek en politiek vragen gaan stellen over de effectiviteit van fiscale handhaving.
  • dat de Kamercommissie Financiën vragen heeft gesteld over horizontaal toezicht en de Rekenkamer geïnteresseerd is in de effecten van horizontaal toezicht (meetbaarheid);
  • dat de OECD (Forum on Tax Administration) met een nadere invulling van het begrip TCF komt en de effectmeting daarvan; en
  • dat in het ‘buitenland’ het Nederlandse model niet gevolgd wordt.

Rendement en publieke opinie, en daarmee dus politiek, zullen uiteindelijk gaan bepalen wat de ‘natuur’ van horizontaal toezicht is, hoe zwaar het element TCF daarbinnen weegt en dus wat de orthodoxe leer wordt, de ‘open horizontale’ of ‘klassieke’.
Brandstapels zijn toch afgeschaft in Nederland?

Eelco van der Enden,
Brussel 5 mei 2014

Noten

[1] Er waren er veel meer maar die zal ik u besparen.

[2] Ook al trekken bedrijven hier kennelijk  onjuiste conclusies uit. Zie R. Kramer, ‘Kleur Bekennen’ Vakblad Tax Assurance 2, maart 2014.

[3] Van Elk, E.Poelman, R.J. Veldhuizen’. De zekerheid van een goede administratie’, Tijdschrift voor Formeel Belastingrecht, nr. 6/7, oktober 2013.

[4] Salman Shaheen, ‘Tax authorities failing at their basic job’, International Tax Review, February 2014.

Reageer

Blog Archief

Volg Tax Assurance

Ontvang de nieuwsbrief

Tax Assurance

is een initiatief van
Stichting RTAP en Domus Editoria